Descentralización y equidad territorial: propuestas para el nuevo debate constitucional

Por Esteban Szmulewicz, Alejandra Precht et al.
La columna fue públicada el 23-02-2023 en Ciper

Junto a resguardar su carácter unitario, el Estado que se delinee en la nueva Constitución para Chile debe permitir mayor autonomía de comunas y regiones, estiman los autores de esta columna de Opinión para CIPER: «La cooperación interterritorial, la progresividad del traspaso de competencias y una mayor capacidad de recaudación fiscal y de generación de recursos pondrán progresivamente fin al tratamiento inequitativo que ha tenido Chile sobre las regiones y localidades producto de un desarrollo extremadamente centralista y homogeneizador.»

La siguiente columna sintetiza ideas desarrolladas con más detalle por los mismos autores en los siguientes documentos: «Desarrollo territorial equitativo y descentralización. Propuestas para la nueva Constitución de Chile», en CIFUENTES y PÉREZ eds., Diálogos constitucionales: contenidos para un nuevo pacto social en Chile (2021. Santiago: Centro de Estudios del Desarrollo-CED); y «Descentralización con equidad y cooperación territorial en la nueva Constitución», en CIFUENTES y PÉREZ eds., Diálogos constitucionales: sistema político, descentralización y control constitucional (2021. Santiago: Centro de Estudios del Desarrollo-CED).

Nos encontramos ad portas del inicio, nuevamente, de la deliberación sustantiva sobre los contenidos para dotar a Chile de una nueva Constitución Política emanada en democracia. Dentro de tal procedimiento, el primer órgano que interviene es la «Comisión Experta», compuesta por 24 integrantes recientemente nombrados por la Cámara de Diputados y el Senado. A partir de marzo, ésta tendrá la tarea de elaborar un anteproyecto constitucional, con el objetivo de que el «Consejo Constitucional» —cuerpo electo democráticamente— tenga ciertas ideas matrices, a partir de las cuales se pueda organizar y agilizar la discusión constitucional de fondo.

Un primer comentario es que en la composición de dicha Comisión Experta resulta lamentable la escasa presencia de expertos provenientes de regiones. Lo anterior es sólo una muestra más de la relevancia de abrir la discusión constitucional a materias sobre descentralización y el desarrollo territorial. Lo segundo, es reconocer el carácter multicausal y endémico del centralismo en Chile, y el hecho de que la descentralización y desconcentración administrativa del Estado chileno se han caracterizado, en general, por una falta de profundidad política, con escasas innovaciones sustanciales, en extremo fragmentaria y carente de una estrategia de largo plazo, lo que ha derivado en fuertes disparidades inter e intrarregionales, afectando el principio del desarrollo territorial equitativo [Comisión de Descentralización, CED 2013]. Dada esta perspectiva, cabe considerar que el proceso constituyente debiese construirse desde los territorios, asumiendo la diversidad de éstos como un imperativo, de modo que la organización territorial y administrativa del Estado garantice la igualdad de oportunidades de todos los habitantes. A nivel constitucional ello implica incluir transversalmente disposiciones en la Carta Fundamental que se materialicen en una descentralización orientada hacia la equidad territorial.

En tal contexto, a continuación proponemos ciertas ideas para aportar a esta discusión, en base a algunas experiencias comparadas de países con cierta consolidación democrática, cuyas cartas fundamentales establecen una forma de Estado Unitario y descentralizado —tal como exigen las bases constitucionales definidas en el acuerdo que habilitó el proceso constituyente—, y un consistente avance en términos de empoderamiento de las unidades subnacionales en sus respectivos territorios. Entre otras, principalmente se trabajó a partir de las constituciones de Colombia, Francia, Portugal y Uruguay. También, más allá de su carácter federal, ciertas ideas vertidas en esta columna se originan en la constitución alemana, caso que destacamos por el desarrollo que manifiesta actualmente este país en términos de equidad y ordenamiento territorial.

A partir de estas experiencias, a nuestro juicio se debiesen tener en consideración las siguientes propuestas:

(1) La descentralización debe situarse en el marco del desarrollo territorial equitativo y, por tanto, propender a la cohesión social, la equidad entre las entidades territoriales y el equilibrio entre las actividades productivas y de servicios en el territorio nacional. A modo de claridad conceptual, es posible definir la equidad territorial como un principio que permite a la población del país, independiente de su lugar de residencia, el ejercicio de derechos y niveles de bienestar en condiciones de igualdad. Comprendemos que tal desarrollo equitativo no es plenamente posible sin una adecuada redistribución de poder y recursos desde el centro político hacia las regiones y comunas. Así, la descentralización resguardada a nivel constitucional es una condición necesaria para un proceso de desarrollo estable en el tiempo y que permita —haciéndose cargo de las singularidades territoriales— un disfrute equitativo en posibilidades y derechos de la población.

Para materializar un desarrollo territorial equitativo, se requerirá establecer el principio de solidaridad entre unidades territoriales subnacionales y el gobierno central, de modo de compensar entre éstas los desequilibrios que genera el proceso de desarrollo. Aquí resulta interesante el avance establecido por la Constitución portuguesa, que en su artículo 81 d) prevé, dentro de las misiones prioritarias del Estado, «promover la cohesión económica y social de todo el territorio nacional, orientando el desarrollo en el sentido de un crecimiento equilibrado de todos los sectores o regiones, y eliminando progresivamente las diferencias económicas y sociales». Similares provisiones se encuentran en el artículo 104 de la Constitución alemana, y en los artículos 356 y 361 de la Constitución colombiana.

(2) Incorporar el principio de la cooperación o colaboración leal entre los diferentes niveles de gobierno. Se trata no sólo de respetar los ámbitos de competencias propios a cada uno, sino incluso de cooperar o colaborar, particularmente en aquellas materias que correspondan a competencias compartidas. La Constitución debiese propender a que las distintas unidades territoriales organicen acciones de manera conjunta cuando exista la necesidad de satisfacer intereses comunes, lo que implica el reconocimiento de la asociatividad local y regional, como también la creación de la figura de las áreas metropolitanas. A nivel estrictamente territorial, este principio resulta muy relevante para el manejo de cuencas, que en nuestro país suelen ser compartidas.

Por otro lado, y desde una arista más macro, dado que una parte fundamental de la descentralización es el traspaso de competencias, facultades y responsabilidades desde el nivel central hacia las unidades subnacionales, comprendiendo la complejidad de este proceso y considerando la desigualdad de recursos económicos y humanos entre las diversas unidades territoriales, se debe reconocer el principio de subsidiariedad territorial. De esta forma, el gobierno central debe apoyar en las tareas de las unidades territoriales subnacionales, en los casos que estas requieran colaboración para asegurar el bien común, así como asegurar un traspaso gradual, progresivo y ordenado de competencias hacia los niveles subnacionales [VON BAER, BRAVO y SILVA, eds. 2021]. En esta línea, resulta pertinente examinar los artículos 30 de la Constitución alemana, 72 de la Constitución francesa, 6 de la Constitución portuguesa y 288 de la Constitución colombiana.

(3) Para posibilitar el principio de cooperación multinivel, se requiere de un sistema integrado y coherente de órganos de cooperación entre las unidades locales (comunas), intermedias (regiones) y el nivel de gobierno central. La cooperación territorial puede servir para profundizar la autonomía territorial, más allá de una visión meramente individualista o aislacionista, en la medida en que ambas operen en el marco de un sistema general de cooperación y equidad territorial, a fin de potenciar las fuerzas convergentes, más que las fuerzas centrífugas [D’IGNAZIO, GUERINO y CARBALLO 2003]. A nivel nacional, e inspirados en casos como los de Colombia o Portugal, es deseable que la Constitución contemple un Consejo de Desarrollo Económico, Social y de Ordenamiento Territorial, cuyo objetivo sea velar por la coherencia entre las políticas sectoriales y por la planificación física del territorio, de modo que ésta sea equitativa entre las distintas entidades territoriales y tienda a la cohesión social.  A nivel regional también se requiere Consejo de Alcaldes y Alcaldesas, de carácter consultivo al Gobierno Regional respectivo.

(4) Consagrar la obligación de contar con un sistema de ordenamiento territorial, que vele por el establecimiento equitativo de las actividades económicas, de las áreas con valor natural y cultural, y los servicios en el territorio. El ordenamiento territorial es tratado en múltiples Constituciones, tales como la portuguesa, colombiana, uruguaya y la alemana, así como en la Carta de Medio Ambiente incorporada a la Constitución francesa.

(5) En materia financiera, es crucial incorporar la potestad tributaria o la participación en la recaudación de tributos del nivel nacional por parte de los gobiernos regionales. Esto existe, de alguna manera, en Francia, Colombia y Noruega, entre otros países unitarios descentralizados. Ahora bien, un tema importante es el principio de la progresividad en la mayor autonomía de los gobiernos subnacionales en el manejo de sus presupuestos, lo que les permitiría flexibilidad para atender a sus respectivas prioridades o estrategias de desarrollo.

(6) Dotar al Tribunal Constitucional de potestades para resolver contiendas de competencias, entre las cuales se pueden considerar las de: a)conocer y resolver los conflictos de competencia entre los órganos del Estado, centrales o desconcentrados, y los gobiernos regionales y municipales, o entre gobiernos regionales y municipales; y b)conocer y resolver sobre la inconstitucionalidad de preceptos de los reglamentos regionales.

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En definitiva, se debe allanar el camino para la concreción de un Estado que, resguardando su carácter unitario, permita a las comunas y regiones una mayor autonomía en la toma de decisiones, basada en la cooperación interterritorial, la progresividad del traspaso de competencias y en una mayor capacidad de recaudación fiscal y de generación de recursos, poniendo de este modo progresivamente fin al tratamiento inequitativo que ha tenido Chile sobre las regiones y localidades producto de un desarrollo extremadamente centralista y homogeneizador. Que realmente se concrete esta idea dependerá de la generación de canales de coordinación y cooperación entre los distintos niveles de gobierno, y la presencia del interés general o bien común [SAUNDERS 2020]. También será clave el surgimiento de una nueva cultura política de mayor diálogo y horizontalidad, así como de la lealtad constitucional de parte de todos los actores del sistema. Si esto ocurre, se logrará contribuir a la consolidación de la nueva democracia constitucional.

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