El primer examen: Presupuesto 2011

Una serie de eventos han ido postergando el comienzo del programa de Gobierno de Piñera: el terremoto de febrero, los 33 mineros, la huelga de hambre de un grupo de mapuches y las imprevistas dificultades para poner en marcha su administración, lo han dilatado, dificultando una evaluación inicial.

En términos de la determinación de las políticas que se seguirán en el período, la primera definición está ocurriendo con el proyecto de ley de Presupuestos para 2011.

Algunos analistas consideran que el éxito del Gobierno se basaría en realizar una buena gestión, después de las crecientes dificultades que fue acumulando la Concertación para actuar con eficiencia. Desde ese punto de vista, no necesitaría realizar grandes reformas en los planos institucionales y legales. Puede sentirse cómodo en el cuadro actual.

Lo anterior se ve reforzado al no contar con la necesaria mayoría parlamentaria para realizar transformaciones de fondo. Pero, tal como lo señalan estos primeros siete meses, no le será necesario buscar la mayoría en el Congreso que intentó inicialmente; solamente tendría que captar algunos votos “díscolos” para proyectos de segundo nivel. El alto costo político que sufriría con una continua negociación para obtener un respaldo, le haría evitar tener que recurrir al Parlamento para realizar modificaciones radicales.

Además, la institucionalidad actual le da espacio suficiente para concentrarse en lo que lo distingue y que fue la promesa de su campaña: hacer las cosas mejor.

Algunos han señalado que con Piñera el país va a tener el 5º Gobierno de la Concertación. Parece que el enfoque debe ser que al Presidente le acomoda seguir algunas de las políticas heredades de los pasados veinte años, porque muchos de los avances que eran necesarios ya se realizaron y están consensuados con la ciudadanía, como ocurre con los progresos sociales. Por esos motivos, el período actual tendrá una importante dosis de continuismo.
Esta característica es especialmente notoria en las políticas económicas, sobre todo aquellas macroeconómicas. En sus grandes líneas, el actual “modelo” le satisface para lograr sus objetivos de realizar una buena administración, centrada en lograr un alto crecimiento, aumentar el empleo y preservar los beneficios sociales, especialmente reducir la pobreza. Se debe hacer notar que Piñera no ha planteado como meta primordial mejorar la gran desigualdad existente en Chile, ni mejorar significativamente la distribución del ingreso.

El Presidente repitió recientemente el objetivo central de su estrategia económica, al señalar que busca “crear espacio a la gente y empresas, y no coparlo, como ocurrió en los últimos cuatro años, la capacidad de crecimiento económico”. La concepción detrás de esta afirmación es que los sectores público y privado compiten por los mismos recursos productivos, no son colaboradores en una tarea común en que pueden reforzarse mutuamente.

El Presupuesto 2011

La discusión del proyecto de ley de Presupuestos siempre es significativa, pues acota el uso de los recursos con que cuenta y usará el Fisco en su gestión anual. Este año es importante para el Gobierno, porque definirá los grandes lineamientos de su política fiscal. Además, enfrenta un panorama legislativo muy favorable, con una Concertación muy debilitada, lo que le da espacios para realizar las reasignaciones de gastos que necesita. (1)

Los objetivos del plan fiscal fueron señalados por el Presidente: (2)
+ recuperar el equilibrio fiscal que se perdió;
+ enfrentar la reconstrucción; y
+ cumplir con el programa de gobierno.

La primera meta ha sido reiterada por el Presidente y el Ministro de Hacienda desde el comienzo. Según el primero, “La Concertación manejó el Presupuesto con seriedad y disciplina, pero esta norma se quebró en 2009, porque a través de contabilidad imaginativa se cambiaron algunos criterios. El déficit estructural que enfrentamos del anterior gobierno es superior al 3% del PIB”. Lo que no señala es que la política anti cíclica seguida por el Gobierno de Bachelet fue apoyada mayoritariamente en el país y actualmente recibe alabanzas en el exterior, como un acierto para enfrentar la crisis internacional. (3) El fuerte incremento en el gasto público que ocurrió durante 2009 fue aprobado por el Parlamento, incluso por la Oposición de la Derecha y significó el uso de los recursos excedentarios de períodos anteriores, ahorrados para ser utilizados en momento de caída en los ingresos fiscales, tal como estaba contemplado en la política de balance estructural.

En relación a la política de balance estructural, está previsto para 2011 un déficit de 1,8% del PIB, el que se iría reduciendo hasta el 1,0% en 2014.

El Gobierno actual designó una comisión de expertos para revisar el cumplimiento del balance estructural y efectuar recomendaciones hacia el futuro, lo que ha generado controversias respecto a la medición efectiva en el tiempo, lo cual dio origen a la frase de Piñera sobre la “contabilidad imaginativa”, que habría utilizado Velasco y su equipo, y que se refieren básicamente a la forma de valorizar los incrementos transitorios de impuestos, que en la consideración del ex ministro no afectarían los ingresos estructurales del Fisco.

En todo caso, el Fondo Monetario Internacional, junto con respaldar la política de balance estructural, por sus ventajas anti cíclicas, ha señalado la conveniencia de transparentar con claridad la forma de cálculo y establecer una cláusula explícita para dejar de lado la regla en caso de “shocks” no previstos, tales como un terremoto o una crisis internacional que pueda afectar a la economía chilena.

El gasto fiscal de 2010 y 2011

Las controversias han continuado respecto al crecimiento del gasto fiscal proyectado para 2010, el año en curso. Inicialmente, el gobierno estimó que en términos reales crecería en un 9,0%, para posteriormente corregir esta cifra reduciéndola al 7,8%. Esta disminución habría correspondido a una caída de los egresos en el segundo semestre, provocado por las dificultades del nuevo Gobierno de implementar los desembolsos, así como los frenos impuestos por la consideración que el gasto público sería excesivo. (4)

Sin embargo, el centro de la discrepancia ha ocurrido respecto a la magnitud del incremento real en 2011, estimado en el proyecto de ley en un 5,5% respecto a la estimación del gasto fiscal efectivo de 2010 y de 10,5% en relación a la ley de Presupuestos aprobada originalmente por el Parlamento. Esta última magnitud no tiene mayor significación porque fue modificada posteriormente. Por lo tanto, la comparación más razonable debe realizarse respecto al crecimiento real estimado por Hacienda. Este incremento del gasto fue considerado insuficiente por algunos parlamentarios de la Oposición, que son partidarios de acelerar algunos programas estatales, especialmente en el campo social.

Sin embargo, gracias a la activa política fiscal llevada a cabo desde el segundo semestre de 2008, la recuperación económica de Chile se inició con fuerza en la segunda mitad de 2009, durante el Gobierno de Bachelet, y ha continuado con Piñera, por lo cual no parece necesario que siga operando como elemento expansivo a través del gasto fiscal. Si no es necesario actuar para incentivar adicionalmente la Demanda Agregada, el presupuesto de 2011 debería responder a los esfuerzos de la reconstrucción, financiados con tributación adicional, y al cumplimiento del programa del Gobierno. Si se estima que el PIB crecería del orden del 6% en 2011, (5) un incremento del 5,5% parece razonable, con el objetivo que crezca algo menos que la actividad global, de manera de iniciar el camino de recuperar una situación más equilibrada de las finanzas públicas, una vez superada la contingencia de los efectos internos de la crisis internacional.

Aparte del dinamismo que la economía ya traía desde el Gobierno anterior, Piñera se ha visto beneficiado con un clima favorable desde el tercer trimestre de 2010, manifestado por expectativas positivas, no solamente del empresariado sino de los consumidores en general.

El incremento del gasto fiscal incluye los desembolsos para continuar con la reconstrucción y, además, llevar a cabo algunos programas que interesan al Gobierno de Piñera. La propuesta responde a algunas tendencias previsibles:

• No es necesario financiar grandes reformas, porque no las hay.
• En lo esencial, se mantienen las políticas de gasto social de la Concertación, con algunos avances, ya que se incrementaría el 14,9%, con un énfasis especial en Vivienda; Salud; Educación; Trabajo y Previsión; y Planificación. En este último caso los recursos adicionales corresponden a la creación del nuevo ministerio.
• Se manifiesta la confianza que el mayor esfuerzo en el crecimiento económico corresponde a los privados. No aparecen importantes programas de fomento ni nuevos incentivos para el emprendimiento.
• Los recursos para financiar el presupuesto 2011 estarían asegurados mediante varias vías:
• • La Oposición se muestra dividida, sin un diagnóstico claro sobre las causas de la derrota presidencial y carece de propuestas estratégicas sobre el futuro del país. Por lo tanto, el Gobierno está en óptimas condiciones para hacer valer su proyecto.
  • La mayor tributación, consecuencia del crecimiento económico, le hace innecesario recurrir a nuevas fuentes de ingreso para cubrir los gastos propuestos.
  • Los nuevos impuestos para financiar la reconstrucción ya fueron aprobados; incluido el nuevo “royalty”.
  • La solicitud de aprobar un endeudamiento para 2011 por US$ 7.800 millones, similar al de 2010.
  • La disponibilidad de recursos en moneda extranjera en el Fondo de Estabilización Económico-Social.

De ser aprobado el proyecto, constituiría el más alto en la historia del país. Si se considera el alto nivel de gasto de 2010, puede ser estimado como expansivo. Esta situación ha traído críticas al interior de la Alianza, de parte de los sectores neoliberales, para quienes un incremento del gasto fiscal debe ser evitado a toda costa. Estas objeciones se suman a los argumentos que señalan el excesivo personalismo de Piñera.

El cumplimiento del programa

Una de las críticas que se han formulado al proyecto de ley, es que no ha entregado suficiente información sobre los recursos que se gastarían en la reconstrucción y aquellos destinados a cumplir el programa presidencial, lo cual permitiría conocer los aportes adicionales destinados a incrementar la capacidad productiva y el bienestar social de la población, de aquellos que tienen por objeto reponer activos que ya existían, aunque fuera con mejoras; esto último es especialmente pertinente en aquellos ministerios que tienen el mayor crecimiento el próximo año, como es el caso de Vivienda, Salud, Educación y Obras Públicas.

Desde el punto de vista de los nuevos programas, se plantea el salario único familiar, mediante una partida destinada a financiar la puesta en marcha de la iniciativa, entregando facultades especiales al Gobierno para implementarlo mediante decretos, lo cual resulta inconveniente porque unasunto de esta importancia debería ser materia de ley, en la cual la Oposición contribuyera en la discusión y aprobación de la iniciativa.

Por otra parte, existen numerosas propuestas programáticas que todavía no se han presentado al Parlamento para darles curso, tales como el descuento del 7% a los pensionados, el subsidio a la contratación de las mujeres jefes de hogar y otras similares.

El tema es importante pues el cumplimiento de las metas que se ha planteado el Gobierno de Piñera enfrentaría algunas dificultades hacia el futuro, especialmente después que el notable éxito del rescate de los 33 mineros empiece a ser olvidado. A vía de ejemplo puede señalarse que el crecimiento económico necesita de refuerzos, una vez que las holguras de capacidad del sistema productivo se reduzcan, tal como lo ha indicado el Banco Central para mediados de 2011; adicionalmente, es preocupante el estancamiento de las exportaciones “no cobre” que se ha estado observando, como consecuencia de la apreciación del peso. Por otra parte, se puede señalar que las demandas sociales tendrán expresiones crecientes, si se considera la reacción ante la existencia de marcadas desigualdades en la sociedad chilena.